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專家觀點
中國農村反貧困戰略中的扶貧政策與社會保障政策
作者:賀雪峰   發布時間:2018-08-09  編輯:wangximing

專家:賀雪峰    武漢大學社會學系教授,教育部長江學者特聘教授

改革開放以來,中國農村的貧困人口從1978年的2.5 億減少到2016年底的4335萬,可以說,中國反貧困取得了決定性勝利。隨著農村貧困人口的快速減少,反貧困政策也在不斷調整中,最近反貧困政策的調整集中體現在精準扶貧政策的出臺。那么,中國農村反貧困的成功主要得益于什么?精準扶貧如何與低保政策銜接?目前反貧困領域還存在哪些問題以及中國未來反貧困的制度該如何設計?作者在本文中對上述問題做了詳實的論證和闡釋。

一、三管齊下的中國反貧困戰略

改革開放以來,中國農村的貧困人口有了大規模的縮減。作者認為,中國反貧困的成功得益于三管齊下的反貧困戰略。所謂三管齊下,即國家分別和先后從宏觀經濟發展、中觀開發扶貧、微觀社會保障三個層面開展反貧困。三管齊下的反貧困戰略,奠定了中國農村反貧困決定性勝利的基礎。

經濟發展是中國反貧困戰略取得成功的決定性的宏觀條件,正是改革開放以來中國持續的經濟發展,才讓中國絕大多數人口擺脫了貧困;以區域開發為主要特征的開發扶貧大幅度提高了老少邊窮地區的基礎設施條件和經濟發展水平,這些地區大量貧困人口因此得以脫貧;社會保障政策則針對農戶或個人進行支持,其中的新農合對防止農戶因病返貧具有很大作用,最低生活保障可以為農村缺少收入來源和勞動能力的貧弱農戶解決溫飽問題,新農保則為農村老年人提供了難得的現金收入。正是宏觀、中觀、微觀三個層面政策同時起作用,使得中國農村在改革開放以來的短短幾十年取得舉世矚目的反貧困成績。

二、中國反貧困戰略中的扶貧攻堅

該部分作者主要論述了“精準扶貧”戰略提出的背景、“精準扶貧”與開發扶貧的區別、精準扶貧的標準以及精準扶貧在具體實踐中存在的問題。

當前中國反貧困取得成績的根本原因是全國宏觀經濟政策支持下的持續經濟發展。隨著貧困的減少,開發扶貧在反貧困中的作用開始下降,且開發扶貧也存在若干缺陷,其中最顯著的一個缺陷就是貧困縣不愿意脫貧,因為列入貧困縣就會有國家財政扶貧資金和專項政策支持。而且,隨著貧困人口的減少,農村貧困原因更加多樣化,貧困分布也更加彌散。開發扶貧中貧困戶普遍受益較少而資本和富裕農民受益更多,從而產生了精英俘獲現象。正是在這一背景下,中央在 2014 年提出了“精準扶貧”戰略。“精準扶貧”包括精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核等貧困治理的全流程。

過去開發扶貧重點是區域性的,扶貧支持的重點是區域,一旦精準扶貧要到戶,就首先產生了如何識別出貧困戶的問題。在精準扶貧戰略背景下,精準識別貧困戶,其中最重要的標準是農戶收入是否低于扶貧標準。凡是收入低于扶貧標準的農戶,除極少數五保戶以外,基本上都被納入到各地的貧困戶中。現在的問題是,當前農村低保戶人數竟然比貧困戶人數更多。在低保線低于貧困線的情況下,農村低保人數多于貧困戶人數只有兩種情況可以解釋:一是低保戶的評定標準與貧困戶評定標準不同;二是部分低保戶即使家庭人均收入超過了當地最低生活保障也被納入到了低保之中。

2012 年以后,隨著農村扶貧力度的加大,大量貧困戶脫貧,到 2017 年農村僅剩 3046 萬貧困人口,農村低保人口超過了農村貧困人口。這樣來看,當前農村精準扶貧的階段就應當結束了,整個農村反貧困工作的重點就變成以農村低保為中心的社會保障工作了。實際情況卻與以上推論相差很大,一方面,當前全國仍然處在精準扶貧的攻堅階段,國家正投入極大的財力和人力于精準扶貧;另一方面,農村低保的評定越來越脫離其設立之初的最低生活保障內涵,而與其他社會保障政策混同起來。

三、扶貧政策的演變及其與低保政策的交叉

我們先來看扶貧政策是怎樣演變的。2014 年以前中國農村扶貧的重點是區域而非農戶家庭,主要手段是開發,主要措施是通過項目來改善地區基礎設施、發展農業生產等。現在因為扶貧開發中出現了精英俘獲以及貧困原因的多樣化,為了提高扶貧資源使用的效率,國家提出精準扶貧戰略,將扶貧重點由區域下降到農戶,國家扶貧的重點不只是區域開發,而更重視對精準識別出來的貧困戶進行一對一幫扶。

扶貧政策與低保政策的交叉。在中國反貧困的制度體系中存在著兩個完全不同又相互補充的制度,即扶貧制度與低保制度。扶貧制度即通過對有勞動力農戶的幫扶,讓這些農戶擺脫貧困。幫扶有兩個階段,即開發扶貧階段和精準扶貧階段。開發扶貧的重點是解決貧困集中發生的老少邊窮地區基礎設施缺乏和市場條件不足的問題,精準扶貧的重點則不再僅僅是為貧困戶提供外在的環境機會,而是將所有貧困戶納入到直接幫扶之中,且要求限期脫貧。這樣,貧困戶脫貧的主要責任不在貧困戶而是幫扶責任人和地方政府。也就是說,扶貧政策與低保政策交叉,一方面可能激勵某些貧困戶習慣性地“等靠要”;另一方面,由于兩線合一,某些農村通過低保兜底而在表面上消滅了貧困,實際上因為區域發展不平衡,大量需要開發式扶貧來提供基礎設施和市場條件的地區卻再也享受不到開發式扶貧帶來的福利。

四、當前中國農村反貧困政策中的三層錯位

第一層錯位,即貧困地區的扶貧事業使用了貧困地區一般事業發展所需資源。

第二層錯位是,以扶持建檔立卡貧困戶為中心的幫扶,將本來應當是由社會保障來兜底的家庭缺少勞動力的農戶也納入進來,從而產生了扶貧與低保之間的重疊與錯位,扶貧逐步替代了農村低保,或農村低保制度成為了扶貧制度的一個補充。

第三層錯位是低保制度與其他社會保障制度之間的錯位。本來低保制度是由國家對低保戶進行收入“補差”,在實踐中卻給了低保戶若干其他優惠。

五、未來中國反貧困的制度設計

當前中國反貧困實踐中出現了普遍的政策錯位,如精準扶貧與農村低保的重疊與錯位,也包括與醫療教育政策等方面的重疊和錯位,嚴重影響扶貧目標的最終實現。筆者認為,未來的制度設計一定要清晰認識當前中國反貧困制度的上述錯位,應當設計出相互區別、相互支持、相互補充的中國反貧困制度體系。具體來說,應當對當前扶貧與社會保障之間的錯位有清醒認識,應當讓扶貧重返中觀的開發扶貧層面,重點是連片特困地區的區域性基礎設施與市場制度建設。同時,應當進一步健全農村社會保障制度,確保低保制度主要針對那些缺少家庭勞動力的農戶以維持其基本生活保障,新農合為所有農戶提供基本醫療保障,新農合+大病救助致力于防止農戶因病致貧,新農保為所有農村老年人提供基本的養老保險。其他如殘疾救助、特殊救助(如孤寡老人、孤兒等),應與上述政策配套,形成相互補充的完整健全的社會保障體系。只有這樣,中國農村的反貧困戰略才能走出目前的困境甚至混亂,中國的反貧困事業才會事半功倍。

(摘編自《武漢大學學報(哲學社會科學版)》第3期《中國農村反貧困戰略中的扶貧政策與社會保障政策》,于翠杰/摘編)


內容時間:2018-07-31

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