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5年脫貧7000萬,時間緊,任務重,精準扶貧是關鍵!CPAD全方位展現我國貧困地區檔案、減貧政策演進、貧困成因與減貧努力、國內外減貧理論與實踐、專家觀點與建議、減貧數據圖表,為學術提供理論指導,為政府提供決策參考,為中國減貧事業提供智力支持。

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瞄準扶貧攻堅薄弱環節 統籌銜接開發式扶貧與保障性扶貧
作者:   發布時間:2019-03-06  編輯:wangximing

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導語:日前,中央一號文件發布,把“聚力精準施策,決戰決勝脫貧攻堅”作為今年“三農”工作硬任務,明確提出,不折不扣完成脫貧攻堅任務,到2020年確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困。

截至2018年底,我國貧困人口數量已降至1660萬,貧困發生率減少到1.7%,精準扶貧取得重大成績,進入關鍵階段。鑒于此,中央一號文件針對當前扶貧攻堅的薄弱環節開出“藥方”,對產業扶貧、易地扶貧搬遷、教育扶貧等開發式扶貧重點干預途徑提出建議,并特別強調將開發式扶貧與保障性扶貧統籌銜接,作為解決當前扶貧攻堅新問題的思路。

開發式扶貧與救濟式扶貧為共同構成中國扶貧脫貧政策和實踐的兩大核心制度體系,其工作對象與目標瞄準機制不同而發揮不同作用。鑒于此,中國減貧研究數據庫首先梳理開發式扶貧的含義與路徑,以西部地區開發式扶貧效果與績效困境為例分析開發式扶貧的不足,然后引出救濟式扶貧的概念并說明其在精準扶貧背景下的新發展,梳理巴西救濟式扶貧思路及其對我國開發式扶貧的借鑒意義,最后闡釋將開發式扶貧與保障性扶貧相結合的意義。


開發式扶貧含義與路徑

開發式扶貧是中國扶貧開發的基本方針。自1986年以來,中國根據開發式扶貧思想和目標的要求,建立和完善了一整套開發式扶貧的組織、管理制度和政策體系,有力地保障和支持了全國農村扶貧開發戰略規劃和計劃的順利執行。中國通過開發式扶貧解決大規模貧困問題的做法和經驗,構成了中國特色扶貧理論和智慧的重要基礎。

中國的開發式扶貧的基本內涵包括:第一,開發式扶貧是對過去單純救濟扶貧方式的揚棄,即后來被概括出的“從輸血式扶貧向造血式扶貧轉變”;第二,開發式扶貧,是貧困地區干部、群眾依靠自己的努力實現脫貧致富,而不是依賴國家的轉移支付脫貧;第三,國家對扶貧提供必要的支持,主要用于幫助更好地利用貧困地區的資源,進行開發性生產建設;第四,國家支持調動貧困地區干部群眾的積極性,發揚自力更生精神,啟動貧困地區內部的經濟活力,這包含了現在被稱為激發貧困地區和人群內生動力的含義。

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開發式扶貧主要有以下6個特點。

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20世紀80年代中期,中國農村扶貧戰略發生了根本性轉折,即從過去通過經濟增長來增加貧困人口收入為主,輔以適當救濟的反貧困戰略,轉變為實行以促進貧困人口自我發展能力提高與推動區域經濟發展來實現穩定減貧和消除貧困為目標的戰略。圍繞上述開發扶貧戰略,逐步形成了一系列開發式扶貧的政策措施。

1984年《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》、1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》、2000年《財政扶貧資金管理辦法》、2001年《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》、2005年《財政扶貧資金績效考評試行辦法》以及2011年《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》等指導性文件,為開發式扶貧建立了制度框架。

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重點干預主要包括7個方面工作。

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案例研究:西部地區開發式扶貧的績效困境

開發式扶貧模式的績效困境日漸顯露。其主要原因在于開發式扶貧政策隱含的前提是貧困者有機會、有能力從這些扶貧項目中受益。這就要求:第一,貧困人口規模大并且相對集中,這樣才能使更多的貧困人口有機會從扶貧項目中受益;第二,貧困人口具有基本的勞動能力,從而利用這些項目實現脫貧;第三,貧困者有一定的人力資本(教育、健康)積累,能夠實現收入的穩步增長;第四,扶貧項目能夠有效地瞄準貧困的發生機制。然而,在新的階段,隨著貧困性質和形勢的變化,這些前提性假設基本都不復存在了。如何走出開發式扶貧的困境,提升新時期農村扶貧的績效,成為擺在我們面前的重大課題。

由于扶貧環境發生了變化,新時期農村開發扶貧呈現主體多樣、對象分散、貧困人口大幅度減少、環境惡劣、成本較高的特征,因此雖然政府在扶貧上的投入不斷加大,但扶貧的邊際效益卻在遞減,且返貧現象較多、返貧率高,貧困人口呈現一種脆弱性狀態,引發了明顯的績效困境。

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精準扶貧背景下的救濟式扶貧

改革開放以來,救濟式扶貧政策逐步建立、發展和完善,我國救濟式扶貧工作取得了一定發展。幾十年之間,我國救濟式扶貧的基本理念從“救濟”轉化到“救助”,提升了社會安全網的制度功能,強化了政府在扶貧攻堅中“兜底”的社會責任,實現了我國救濟式扶貧工作從基本依靠集體到政府對公民的基本生存權益保障的轉變。從救濟扶貧的政策歷程可以看出,我國救濟扶貧政策的發展從碎片化的分散狀態,轉變為體系化的新型扶貧救助制度設計,系統構建了綜合性社會救助制度體系,“社會安全網”逐步建成和完善,并且通過立法實現了制度發展的規范化。救濟式扶貧政策的變遷深刻改變了我國扶貧的政策模式,為經濟社會的平穩發展奠定了基礎,救濟式扶貧也成為我國政府縮小貧富差距、維護社會公平的重要手段。

當前農村貧困人口日益顯現出分布分散化、致貧原因多樣化、絕對貧困人口邊緣化等新特征,開發式扶貧也面臨戰略和方式上的調整,其基本導向是從以區域為主轉向以人員為主,并進一步細化到對生存性貧困人口與發展性貧困人口實行不同的政策。

農村最低生活保障制度和農村扶貧開發政策是當前解決農村貧困問題的兩個重要政策。然而,這兩項政策在人群定位和功能定位等方面存在一定程度的差異:農村低保維持基本生活,重點針對沒有勞動力或者主要勞動力喪失勞動能力,以及居住在自然條件惡劣地區的貧困家庭;扶貧開發促進發展,重點針對有勞動能力、能夠接受市場扶持并通過自己勞動脫貧致富的家庭。前者指向絕對貧困,而后者指向相對貧困;前者帶有明顯的救助特性,而后者則關注能力提升。不過,正是由于這兩項制度之間的目標不同、功能各異,才使得它們相輔相成、互為補充、并行不悖。

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國際視野:巴西救濟式扶貧的啟示

為了扭轉貧困與不平等加劇的形勢,1988年,巴西頒布憲法,嘗試把“零饑餓計劃”作為國家減貧戰略目標,啟動了持續福利計劃(BPC)和農村社會福利計劃(PSR)。持續福利計劃向極端貧困的老年人(70歲以上,2003年調整為65歲以上)和殘疾人提供非繳費型養老金。農村社會福利計劃向缺乏繳費能力的農村非正式就業人員(年滿55歲的女性和年滿60歲的男性)每月提供一份相當于最低工資的養老金。到20世紀90年代初,這兩項針對沒有勞動能力的老年人的社會救助覆蓋了85%以上的老年人。

20世紀90年代后期,巴西開始采取具有前瞻性的社會救助政策,即有條件的現金轉移支付計劃,將社會救助政策的重點轉向兒童的教育和健康問題,以投資于人的發展。2003年出臺的“家庭補助金計劃”(BFP),將學校津貼計劃、糧食救濟金計劃等十幾個直接轉移支付計劃整合在一起,瞄準極端貧困家庭,項目支出占GDP的0.4%。“家庭補助金計劃”通過設定條件引導家庭投資人力資本,從而在長期內打破貧困代際傳遞的惡性循環。

綜合三個社會救助計劃,巴西建立起覆蓋全部貧困人口和脆弱人群的救助式扶貧體系。“持續福利計劃”瞄準農村老年人和殘疾人的養老,“農村社會福利計劃”瞄準農村非正式就業人員這一弱勢群體的養老,“家庭補助金計劃”瞄準極端貧困人口,特別是兒童、婦女及其家庭。

我國“開發式扶貧”與“最低生活保障制度”兩輪驅動,在制度設計上比巴西以社會救助為主的單一體系相對完善。不過有兩方面可以借鑒巴西經驗,一是我國扶貧開發需更加突出人力資本開發,推動生產發展與人力資本開發相結合的新型開發式扶貧模式;二是拓展“扶貧對象”的定義,將兒童、無勞動能力的老年人、殘疾人,甚至2億多名的流動人口完整地包括在扶貧對象中,然后根據部門職能,確定各部門的重點工作對象。

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開發式扶貧與保障性扶貧相結合的扶貧模式

到2017年底中國貧困人口減少取得了決定性進展,所剩貧困人口數量只有3000多萬人,國家已經建立起了比較完善的扶貧治理體系、政策體系、資源動員和保障體系,而且經過5年的精準扶貧實踐,精準扶貧的方式方法得到充分運用,從整體上看,中國具備到2020年消除現行標準下貧困人口的條件。同時,也要對少數地區的脫貧攻堅給予特別的關注,尤其是深度貧困地區和特殊類型貧困人口。

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內容時間:2019-02-28

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