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5年脫貧7000萬,時間緊,任務重,精準扶貧是關鍵!CPAD全方位展現我國貧困地區檔案、減貧政策演進、貧困成因與減貧努力、國內外減貧理論與實踐、專家觀點與建議、減貧數據圖表,為學術提供理論指導,為政府提供決策參考,為中國減貧事業提供智力支持。

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熱點聚焦
看22個省份如何通過易地搬遷實現脫貧致富
作者:   發布時間:2018-10-18  編輯:wangximing

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導語:2018年10月17日是第5個國家扶貧日,目前已有153個國家扶貧開發重點縣退出貧困縣序列,精準扶貧戰略順利推進,其中易地扶貧搬遷政策發揮了重要作用。2015年11月27日,中央召開扶貧開發工作會議,決定實施“五個一批”精準脫貧工程,堅決打贏脫貧攻堅戰。“五個一批”中包括易地搬遷脫貧一批,主要是針對居住在生存環境惡劣、生態環境脆弱、不具備基本發展條件的以及居住過于分散、基礎設施和公共服務設施配套差的地區貧困人口,有計劃地開展移民搬遷。

自2016年以來,有易地搬遷任務的22個省(區、市)均成立了易地扶貧搬遷工作領導小組或協調機制。截至2016年12月底,完成249萬人易地扶貧搬遷工作。本文對易地扶貧搬遷模式在貧困治理體系中的地位進行說明,分析易地搬遷對于農村脫貧的影響,總結“十三五” 期間易地扶貧搬遷政策目標及進展,并以湖南省為案例,羅列易地扶貧搬遷實踐遇到的困難及相應解決辦法。


國家貧困治理體系中的易地扶貧搬遷


易地扶貧搬遷是農村扶貧開發的重要舉措,能夠從根本上解決居住在相對偏遠、基礎設施較為落后、生態環境極度脆弱和自然災害高發地區的貧困人口的脫貧和發展問題。20世紀80年代初的“三西”(河西、定西、西海固)農業建設計劃是易地扶貧搬遷的初步探索,提出了“拉吊莊”的搬遷辦法,鼓勵農民向河西、河套地區遷移,招民工承包水利工程,以工代賑。在“國家八七扶貧攻堅計劃”實施過程中,易地扶貧搬遷被正式列為我國農村扶貧開發的基本途徑之一,甘肅、寧夏、廣西、湖北、云南等省也出臺了相關政策,將易地扶貧搬遷作為解決貧困問題的一種常規手段。在21世紀的第一個十年里,易地扶貧搬遷政策逐步轉為一項有整體規劃和計劃推行的系統工程,明確易地扶貧搬遷具有消除貧困和改善生態雙重目標。“十二五”期間,連片特困地區成為扶貧攻堅主戰場,易地扶貧搬遷政策得到進一步強化,提出了移民非農安置的新思路。在中央和地方的共同努力下,截至2015年底,全國已累計搬遷1200萬人以上,建設了一大批安置住房、基礎設施、教育、衛生、文化等公共服務設施,推動了城鎮化進程,產生了良好的經濟、社會和生態效益,受到搬遷對象的普遍歡迎。

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陸漢文:華中師范大學社會學院教授、博士生導師,中部地區減貧與發展研究院院長。

黃承偉:國務院扶貧開發領導小組辦公室全國扶貧培訓宣傳中心主任、研究員。

劉曉山:國務院扶貧開發領導小組辦公室培訓宣傳中心副主任。

蔡志海:華中師范大學中部地區減貧與發展研究院副院長。

何家偉:任教于華中師范大學政治傳播學院。

呂方:華中師范大學社會學院副教授。


農村貧困人口易地搬遷及其對脫貧的影響


中國農村貧困人口之所以貧困的基本原因在于,難以與有效率的生產要素相結合。在貧困區難以大規模地引入有效率的生產要素條件下,農村貧困人口的易地搬遷就是實現與有效率的生產要素相結合的一個重要途徑。

貧困的基本原因在于貧困人口難以與有效率的生產要素相結合。如果貧困人口在其所在地難以實現與有效率的生產要素相結合,易地搬遷就成為其脫貧致富的基本選擇。目前中國實施的易地扶貧搬遷強調政府主導,以整體搬遷為主。

為了評價政府主導易地扶貧搬遷的效果,2016年針對搬遷居民和遷入地居民進行了問卷調查。在所獲得的5407個樣本中,貧困戶1269個,其中169戶涉及易地扶貧搬遷,占貧困戶總樣本數的13.32%。下面基于參與易地搬遷貧困戶樣本數據,評價政府主導易地扶貧搬遷的效果。顯然,樣本數較小是一個不利因素。

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易地扶貧搬遷更多地改善了參與易地搬遷貧困戶的生活條件,但絕大多數參與易地搬遷貧困戶感到務農收入仍然“很低”和“較低”。搬遷后的大部分居民能夠與遷入地居民和睦相處,但易地扶貧搬遷對遷入地居民利益有一定的負面影響,主要有以下3方面原因。

第一,如果易地扶貧搬遷是從農村到農村的易地搬遷,則搬遷并不能有效提高搬遷農民的務農收入,因為在農村終究難以提供太多的非農就業機會。

第二,政府主導易地扶貧搬遷往往在一個較小的范圍內實施,搬遷后的資源和生態環境條件與之前相比可能相差不大,從而生產條件的改善也會有限。

第三,政府主導的易地扶貧搬遷通常是將某個貧困村從自然環境不適宜生產居住的農村地區整體搬遷安置到另一個自然承載力相對較強的農村地區。在整村搬遷的條件下,所配給的土地將是大量的,這必然加劇遷入地人地關系的緊張,增加遷入地資源環境壓力。

第四,整村搬遷時搬遷居民的住房一般由當地政府集中建設,其地點、戶型、面積并不一定符合搬遷居民的需求,同時也會限制搬遷居民就業的區域選擇并由此可能限制職業選擇。

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樊明:河南財經政法大學研究院原常務副院長、經濟學教授、碩士生導師,中原經濟區“三化”協調發展河南省協同創新中心副主任。


“十三五”易地扶貧搬遷的目標與進展


2016年9月,為了做好易地扶貧工作,經國務院同意,國家發展改革委會同有關部門編制并印發實施《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》(以下簡稱《規劃》),計劃五年內對近1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷,著力解決居住在“一方水土養不起一方人”地區貧困人口的脫貧問題。《規劃》以精準扶貧、精準脫貧為統領,堅持搬遷與脫貧“兩手抓”,明確了“十三五”時期推進易地扶貧搬遷的搬遷對象、安置地點、建房標準、搬遷后脫貧途徑、投融資模式等。《規劃》是各地推進易地扶貧搬遷工作的行動綱領。此后,所涉及的22個省份也相繼制定了各自的“十三五”易地扶貧搬遷規劃。

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進入精準扶貧階段以來,在2016年國家發改委下達了建檔立卡戶易地扶貧搬遷任務249萬人,總投資1093.6億元,其中,中央預算內投資193.6億元,其他渠道資金900多億元。2017年,國家發改委下達易地扶貧搬遷建設任務340萬人。截至2017年8月底,全國累計開工易地扶貧搬遷項目1.4萬多個,項目開工率達95%,累計竣工項目4000多個,項目竣工率為28%。其中,河北、山西、安徽、福建、河南、湖北、重慶、四川、貴州、西藏、陜西、青海、寧夏13個省(區、市)的開工率達到100%。22個省(區、市)累計承接2016年、2017年易地扶貧搬遷資金約2914.6億元,其中,中央預算內投資393.6億元,地方政府債約821億元,專項建設基金約441億元,中央財政貼息貸款約1259億元。各地按照“搬遷是手段、脫貧是目的”的要求,不斷加大產業扶持和就業幫扶力度。初步統計,各地已為納入2017年搬遷計劃的159萬建檔立卡貧困人口落實了幫扶措施,戶均幫扶1人以上。

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李靜:中國社會科學院農村發展研究所研究員,主要研究方向為農村金融、貧困與福祉、奶業經濟。

楊穗:中國社會科學院農村發展研究所助理研究員,主要研究方向為收入分配、貧困、社會保障。


湖南省易地扶貧搬遷實踐啟示:形成科學決策—依法執行—民主參與的政策制定及執行體系


湖南三面環山,地形以山地丘陵為主,東、西部分別有羅霄山區、武陵山區兩大集中連片特困地區,生活在深山、高寒等地區的貧困人口數量較多,易地扶貧搬遷任務較為繁重。

湖南省“十二五”期間完成了4.9萬人的易地搬遷任務。“十三五”時期湖南易地扶貧搬遷規劃完成72萬左右人口搬遷任務,其中2016年已搬遷16萬人,2017年計劃搬遷28萬人,實際已搬遷35萬人。全年建成住房9.4萬套,住房建成率99.3%,已搬遷入住34萬人,搬遷入住率達97.4%,較好地完成了搬遷年度目標任務。各地在政策實踐過程中進行大膽探索創新,如江華瑤族自治縣,在易地扶貧搬遷工程實施中大膽整合項目資金推進工程建設、利用國家金融債券平臺籌措易地扶貧搬遷建設資金,實行政府購買服務,得到國家發改委稽查組的肯定。

盡管湖南省出臺了易地扶貧搬遷實施方案和相關政策措施,并且通過已開展的水庫特困移民、地質災害搬遷避讓、自然保護區生態移民等工作積累了許多可借鑒經驗,但當前易地扶貧搬遷政策及其執行工作中仍存在一些不容忽視的問題。

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許源源:中南大學公共管理學院教授、博士、博士生導師,研究方向為貧困治理、地方治理。

熊瑛:中南大學公共管理學院碩士研究生,研究方向為貧困治理。

內容時間:2018-10-18

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